José Fernando Ocampo T.
Publicado en la revista Educación y Cultura, 2001
En asocio con el Profesor Jorge Gantiva
La autonomía escolar le confiere a la Ley General de Educación un sello histórico. Por primera vez en Colombia deja de existir un currículo único, obligatorio y uniforme dictado por el Estado. Esto quiere decir que el Estado no controla legalmente los contenidos y la metodología de la educación y significa, entonces, un cambio radical en las relaciones del Estado con la institución educativa y el proceso de enseñanza aprendizaje. Ahí radica su esencia, en haber modificado las funciones del Estado en torno al proceso educativo. Ya los educadores no tienen que seguir al pie de la letra el currículo impuesto desde el Ejecutivo. Haberla introducido en la Ley General de Educación fue un logro del magisterio colombiano y de la Federación Colombiana de Educadores, Fecode con la oposición del Ministerio de Educación Nacional. Solamente la tenacidad y la conciencia colectiva de los maestros logró que quedara consagrada la norma de que las instituciones son autónomas para organizar el plan de estudios ciñéndose a los parámetros establecidos y no a las determinaciones de cada gobierno.
Este proceso se inició hace casi siete años. Los enemigos de la ley que acecharon la oportunidad para desvirtuar la autonomía han avanzado en todos los campos y en el de la autonomía han obtenido triunfos significativos, aun contraviniendo la misma norma. Se cierne sobre la autonomía la más grave amenaza de todas, la del Nuevo Sistema Escolar ya en experimentación en 5 departamentos. Pero la resolución 2343 de indicadores de logro, el decreto reglamentario 097 que permite la intervención directa de la supervisión sobre los Proyectos Educativos Institucionales, los conceptos arbitrarios de la Oficina de Inspección y Vigilancia de la Calidad de la Educación, pero, sobre todo, la inminente imposición de la política de autonomía financiera a las instituciones, la ponen en peligro de desaparecer.
Todavía hay tiempo de ponerla en práctica y de defenderla. Ponerla en práctica porque la conciencia colectiva del magisterio sobre la autonomía escolar ha sido muy desigual y no ha sido aprovechada suficientemente en la conducción de escuelas y colegios. De defenderla porque la política neoliberal que todo lo quiere arrasar pretende cambiarla por la autonomía financiera, es decir, por la función de las instituciones de autofinanciarse con lo que se las convierte en empresas mercantiles de producción con miras a privatizar y destruir la educación pública.
La institución educativa como centro de formación: los PEI
La filosofía de la institución, la orientación pedagógica, los criterios metodológicos, la definición de los contenidos mínimos de la enseñanza, las consideraciones del entorno social y económico, las reglas del juego que rigen la institución, constituyen los pilares del PEI. No se trata de un tratado de pedagogía ni de filosofía. Se trata de plasmar por escrito los principios esenciales que cada institución busca poner en práctica en el proceso de formación de los estudiantes, de enseñanza aprendizaje de sus educandos, de reglas de juego que permiten desarrollar y preservar esa sociedad que es la institución educativa. El PEI expresa en esencia la autonomía escolar, es decir, la impronta que cada escuela y colegio busca imprimir al proceso educativo. Tanto la Ley General de Educación como el Decreto reglamentario 1860 definen unos parámetros mínimos para preservar la unidad dentro de la diversidad. Unidad referida a la cohesión de nación, de país, de esta sociedad. Diversidad como expresión de diferentes puntos de vista, de planteamientos, de orientaciones en el proceso pedagógico.
No obstante, en la jerga neoliberal se plantea otro tipo de PEI, el de Plan Educativo de “gestión”, administrativo, gerencial, financiero; opuesto al PEI pedagógico dirigido a la formación de los estudiantes. Ahí se enfrentan dos concepciones sobre la educación. La neoliberal hace énfasis en la consecución y manejo de los recursos inspirada en la concepción empresarial del rendimiento financiero. Rectores gerentes “gestionadores de recursos”; subsidio a la demanda supeditado a los indicadores de gestión; estudiantes como objeto del rendimiento eficiente de los recursos; racionalización del gasto en la aplicación macroeconómica de la organización escolar; educación para la competitividad de la globalización del mercado y el capital financiero; constituyen sus principios educativos fundamentales.
La otra concepción está sustentada en la Ley General de Educación que hace énfasis en el carácter formativo de la educación. Fines orientados a los valores ciudadanos, a la adquisición de conocimientos, al trabajo y a la defensa de la soberanía nacional; objetivos específicos en cada nivel educativo dirigidos al estudio de las disciplinas; democratización de la institución educativa con la incorporación de la comunidad educativa a los órganos de dirección; visión pedagógica y cultural de las funciones del rector, de los consejos de dirección; financiación estatal de las instituciones basada en las necesidades educativas; estudiantes como miembros de una comunidad educativa sujetos de integración social y formación humana; educación para el desarrollo individual y desarrollo económico del país independiente y soberano; definen unos principios radicalmente diferentes del dogma neoliberal.
La institución educativa como foco de conocimiento: los planes de estudio
La elaboración de los planes de estudio ha sido muy desigual en la aplicación de la autonomía. En la mayoría de las instituciones se conserva todavía la base de los planes de estudio del Ministerio de Educación Nacional tal como venían de antes de la promulgación de la Ley General de Educación. Otras instituciones se han guiado por una determinada colección de textos de alguna editorial. No han faltado instituciones que no han superado la indiferencia y han adoptado una actitud formalista. Unas pocas han hecho un gran esfuerzo por adecuar su plan de estudios a los principios de la ley, afrontando grandes dificultades de interferencia de las Secretarías de Educación y de la supervisión. Pero la principal aplicación de la autonomía escolar de las instituciones reside en la elaboración del plan de estudios, el cual constituye uno de los cinco elementos fundamentales del currículo, tal como quedó definido en el artículo 76° de la Ley General de Educación. Compete al Consejo Académico de las instituciones adelantar este proceso.
Primer paso. Partir de los fines de la educación del artículo 5° de la Ley General de Educación. Cada quien puede tener su criterio en torno a ellos. Pero lo que le da unidad nacional a la educación colombiana son los fines establecidos por la Constitución Nacional en el artículo 67, a los cuales se adecuaron los desarrollados en la ley. Valores, conocimientos, trabajo, soberanía nacional, constituyen pilares fundamentales de la educación colombiana. Pueden enfocarse como quieran pero aquí existe un parámetro ineludible. Cada institución debe hacer una discusión inicial sobre estos fines y volver sobre ellos periódicamente para enriquecerlos y mantenerlos vivos en el proceso educativo.
Segundo paso. Orientar las áreas obligatorias y fundamentales de acuerdo a los objetivos específicos que la Ley General de Educación señala, desde el artículo 13° a 34°, para cada nivel educativo de preescolar, primaria, secundaria y media. Cada uno de ellos plantea una guía general para el desarrollo de las disciplinas o “saberes” que deben quedar incluidos en el plan de estudios. Las disciplinas son las mismas en cada nivel, con objetivos similares, pero cada vez más amplios y profundos a medida que se asciende en el proceso educativo, como si fuera en forma de espiral, esa figura que expresa la dialéctica del desarrollo de la formación, del conocimiento y del pensamiento.
Tercer paso. Organizar las áreas obligatorias y fundamentales. El artículo 23° de la Ley General de Educación definió nueve grupos de áreas. Cada una de las áreas incluidas en ellos deben hacer parte del plan de estudios en cada nivel, es decir, primaria, secundaria y media, según los objetivos específicos que orientan cada área. Por tanto, no se trata de que cada una de las áreas quede incluida en todos los grados, sino que deben distribuirse de tal manera que no se recarguen los grados. Corresponde a la institución educativa en cabeza del Consejo Académico la organización de las áreas y su orientación general. Un ejercicio serio, sistemático, pedagógico, con sindéresis, de profesores y directivos, en la organización de las áreas pone en juego no solamente la visión educativa de los protagonistas, sino su buen criterio con miras al desarrollo intelectual de los estudiantes. Organizar el plan de estudios no es un simple proceso mecánico, sino el resultado de la síntesis de la concepción pedagógica, el conocimiento de las disciplinas, la visión del desarrollo de los estudiantes, la filosofía de la institución y los criterios de formación que se tengan de punto de partida. Se trata de poner en juego el desarrollo de las disciplinas de conocimiento, mirando más la profundidad que la amplitud, el conocimiento concreto tanto como el pensamiento crítico.
Es en los planes de estudio donde la autonomía escolar encuentra su aplicación más directa y fundamental. Por eso el artículo 77 expresamente se refiere a ellos. Son cuatro funciones: 1) organizar las áreas fundamentales de conocimiento por niveles; 2) introducir asignaturas optativas; 3) adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales; 4) adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas. Esto quiere decir que no es obligatorio introducir áreas optativas, lo cual es reafirmado en el artículo 23°; que el plan de estudios no es regional, sino que algunas asignaturas se pueden adaptar a las condiciones particulares de la región; que el método de enseñanza es escogido por la institución, lo mismo que las actividades formativas, culturales y deportivas. De todas maneras, es necesario tener en cuenta que en la metodología y en la orientación de cada área entra una relación dialéctica entre las normas legales, la autonomía de las instituciones y la libertad de cátedra de los educadores.
Desafortunadamente la Ley General de Educación supeditó estas funciones de la autonomía a los lineamientos generales del currículo que establezca el Ministerio de Educación Nacional. Esta limitación tuvo que ver con la inquietud de facilitar los traslados de los estudiantes de institución a institución. A pesar de los temores de que el Ministerio abusara de esta limitante a la autonomía, primó la necesidad de no perjudicar los estudiantes que se cambiaran de institución, bien fuera por conveniencia o por traslado de sus padres de una ciudad a otra. Pero el Ministerio se ha basado en el artículo 78° para imponer normas que retroceden al currículo único, obligatorio y uniforme. El ejemplo más dramático es la resolución 2343 con sus cuatrocientos cincuenta indicadores de logro, su concepción constructivista de la educación y la redifinición que impone de casi todos los conceptos de la Ley General de Educación. He aquí una resolución que reversó el espíritu de la autonomía escolar y modificó en aspectos pedagógicos importantes la Ley 115/94.
Elaborar el plan de estudios tiene que ser un proceso colectivo dirigido por el Consejo Académico. Como parte del currículo, sintetiza la autonomía escolar, el conocimiento de los profesores, la democracia en la dirección de la institución educativa, la expresión de la unidad nacional, la manifestación de las particularidades regionales, contradicción de las tendencias pedagógicas, la dinámica de un proceso intelectual y político. En el plan de estudios radica la voluntad colectiva de la autonomía escolar. Pero si no se garantiza el proceso con una financiación estatal adecuada, con el pago de los educadores y la dotación de las instituciones, queda sin piso y se desmorona. La autonomía escolar en la educación pública depende de las condiciones de libertad de cátedra y de basamento intelectual que sólo puede garantizar una financiación estatal adecuada y completa.
Una verdaderas reglas del juego democráticas
Los reglamentos constituyen las reglas de juego de la institución educativa. Se refiere a los derechos y deberes de los estudiantes. Su elaboración es también una responsabilidad de los Consejos Académicos. En ellos deben incluirse las normas de comportamiento, las formas de evaluación académica, los procesos disciplinarios y los principios de representación a que tienen derecho los estudiantes.
Las normas de comportamiento tienen que ver con las reglas del juego que rigen las relaciones de los estudiantes con la institución, con los profesores y con los compañeros. Las formas de evaluación académica de los estudiantes tienen que adecuarse a los decretos reglamentarios expedidos para tal fin por el gobierno. Los procesos disciplinarios deben consignar el respeto al debido proceso de los estudiantes, fundamentalmente el derecho a la defensa, las sanciones y los pasos que cada institución considere convenientes para imponerlas. Y, finalmente, el respeto a la representación de los estudiantes en el Consejo Directivo, las pautas de conformación del Consejo Estudiantil, su forma de elección, así como la del personero.
En este campo es preciso delimitar la autonomía escolar en puntos controvertidos como la evaluación académica de los estudiantes, los criterios de promoción y reprobación, el calendario y la jornada escolar. En estos puntos hay elementos generales y particulares. Deben existir unas pautas nacionales de evaluación académica de los estudiantes, como en todos los países del mundo. Se trata de un lenguaje común de entendimiento entre todas las instituciones de educación básica y media, así como de estas con las de educación superior. Pero también con las instituciones del exterior. Por ello resulta inconveniente que cada institución adoptara normas exclusivas de evaluación académica que no puedan ser comprendidas en un ámbito de equivalencia internacional.
No son suficientes, sin embargo, los criterios generales de promoción y reprobación de los estudiantes. Se requieren unas pautas específicas en cada institución. Después de la Constitución del 91 las instituciones se llenaron de tutelas por la reprobación y exclusión de estudiantes basadas en el derecho a la educación. Parte de esa proliferación se debió a una falta de claridad sobre el alcance del derecho a la educación y parte a la falta de normas específicas en cada institución. La Corte Constitucional ha desarrollado el derecho a la educación como un derecho que exige deberes, tales como el rendimiento de los estudiantes en su trabajo, el cumplimiento de normas disciplinarias o el aprovechamiento del estudio. Pero si la institución no tiene consignadas esas normas o pautas en el reglamento los fallos de tutela van a favorecer a los demandantes.
En este aspecto, merece punto aparte la promoción automática. La clarificación por parte de los tribunales superiores sobre el artículo 96 de la Ley General de Educación y sobre los artículos 52 y 53 del decreto 1860 no dejan duda de la inexistencia de la promoción automática en Colombia. La promoción automática fue eliminada por la ley y su eliminación ratificada por el decreto 1860. Por esa razón la reprobación se aplica en todos los grados de primaria y bachillerato. Lo que tiene que establecer la institución en detalle son las causales de reprobación y las condiciones de permanencia de los estudiantes.
Tanto el calendario como la jornada escolar deben ser regidas por unos parámetros nacionales fijos y claros. Ni para los estudiantes, ni para sus familias, ni para las organizaciones sindicales, ni para las instituciones es conveniente el caos y el desorden del calendario y de la jornada. En este punto no se aplica la autonomía escolar. En ambos casos lo que debe aplicarse es un acuerdo del gobierno con los representantes de educadores e instituciones para fijar el calendario y la jornada. Con muy buen sentido, la XVII Asamblea Federal de FECODE celebrada este año en Santa Marta concluyó que el calendario y la jornada deben discutirse con el gobierno y establecerse una norma nacional que se aplique a todas las instituciones educativas.
El futuro de la autonomía
La política neoliberal en educación es regresiva, antidemocrática y autoritaria. Su propósito fundamental es aplicar a la educación las normas del mercado sobre la base de la libre competencia, imponer un gobierno escolar gerencial dictatorial como en las empresas de producción capitalista y regresar al currículo único, obligatorio y uniforme. En la producción capitalista la fábrica o la empresa es regida por la dictadura, mientras en el mercado rige el caos y el poder del más fuerte. La autonomía escolar choca con la concepción neoliberal, porque el objetivo de este es desarrollar una educación para la globalización, la apertura económica, la competitividad, el mercado libre de capitales, el dominio del capital financiero y la sumisión del país a las imposiciones del imperialismo. La autonomía escolar le permite a las instituciones y a los maestros, por el contrario, desarrollar una educación con criterios de independencia, desarrollo económico autónomo, soberanía nacional y principios de igualdad y democracia.
Muchos factores conspiran contra la autonomía escolar. Ninguno tan amenazante como el Nuevo Sistema Escolar. Pero el fondo de la cuestión radica en el cambio de la autonomía escolar por la autonomía financiera. A esta transformación la denominan los neoliberales el establecimiento de la “verdadera autonomía”. Cada institución se autofinancia. Seguirá recibiendo recursos del Estado como subsidio, es decir, una suma fija por estudiante en forma de limosna; tendrá a su cargo la vinculación de los maestros y, por consiguiente, de su pago y de sus prestaciones; la dotación correrá a cargo de los padres de familia o de consecución de recursos por cuenta de la institución. Autonomía financiera que es autofinanciamiento y que significa privatización. Fenece la autonomía escolar para transmutarse en autonomía financiera, base fundamental de la privatización. Así termina la historia de la educación pública en Colombia.
Defender la autonomía escolar consagrada en la Ley General de Educación es defender la educación pública en este momento histórico y oponerse a la autonomía financiera del Nuevo Sistema Escolar. La Ley General de Educación constituyó con la Ley 60/93 la derrota de la llamada “apertura educativa” de 1991 en donde se inspira toda la política neoliberal de privatización de la educación. En esta etapa la autonomía escolar no solamente se constituyó en un princidejó de ser en esta etapa una simple idea pedagógica para convertirse en una conquista política de defensa de la educación pública.
Es decir, autonomía escolar significa iniciativa de la institución, autoestima del maestro, democratización del gobierno escolar, prioridad del Consejo Académico, control sobre las Secretarías de Educación, funciones de las Juntas de Educación, financiación estatal adecuada y completa, limitación del Ministerio de Educación Nacional, unidad nacional en la diversidad de instituciones y regiones, la esencia de la Ley General de Educación. En esencia, todas estas características dependen de que el Estado garantice la financiación de la educación adecuada y completa. Sin ella, con subsidio a la demanda, capitación y focalización, va despareciendo por inanición hasta autodestruirse. Defender la autonomía escolar es un elemento trascendental de la defensa de la educación pública.
Este proceso se inició hace casi siete años. Los enemigos de la ley que acecharon la oportunidad para desvirtuar la autonomía han avanzado en todos los campos y en el de la autonomía han obtenido triunfos significativos, aun contraviniendo la misma norma. Se cierne sobre la autonomía la más grave amenaza de todas, la del Nuevo Sistema Escolar ya en experimentación en 5 departamentos. Pero la resolución 2343 de indicadores de logro, el decreto reglamentario 097 que permite la intervención directa de la supervisión sobre los Proyectos Educativos Institucionales, los conceptos arbitrarios de la Oficina de Inspección y Vigilancia de la Calidad de la Educación, pero, sobre todo, la inminente imposición de la política de autonomía financiera a las instituciones, la ponen en peligro de desaparecer.
Todavía hay tiempo de ponerla en práctica y de defenderla. Ponerla en práctica porque la conciencia colectiva del magisterio sobre la autonomía escolar ha sido muy desigual y no ha sido aprovechada suficientemente en la conducción de escuelas y colegios. De defenderla porque la política neoliberal que todo lo quiere arrasar pretende cambiarla por la autonomía financiera, es decir, por la función de las instituciones de autofinanciarse con lo que se las convierte en empresas mercantiles de producción con miras a privatizar y destruir la educación pública.
La institución educativa como centro de formación: los PEI
La filosofía de la institución, la orientación pedagógica, los criterios metodológicos, la definición de los contenidos mínimos de la enseñanza, las consideraciones del entorno social y económico, las reglas del juego que rigen la institución, constituyen los pilares del PEI. No se trata de un tratado de pedagogía ni de filosofía. Se trata de plasmar por escrito los principios esenciales que cada institución busca poner en práctica en el proceso de formación de los estudiantes, de enseñanza aprendizaje de sus educandos, de reglas de juego que permiten desarrollar y preservar esa sociedad que es la institución educativa. El PEI expresa en esencia la autonomía escolar, es decir, la impronta que cada escuela y colegio busca imprimir al proceso educativo. Tanto la Ley General de Educación como el Decreto reglamentario 1860 definen unos parámetros mínimos para preservar la unidad dentro de la diversidad. Unidad referida a la cohesión de nación, de país, de esta sociedad. Diversidad como expresión de diferentes puntos de vista, de planteamientos, de orientaciones en el proceso pedagógico.
No obstante, en la jerga neoliberal se plantea otro tipo de PEI, el de Plan Educativo de “gestión”, administrativo, gerencial, financiero; opuesto al PEI pedagógico dirigido a la formación de los estudiantes. Ahí se enfrentan dos concepciones sobre la educación. La neoliberal hace énfasis en la consecución y manejo de los recursos inspirada en la concepción empresarial del rendimiento financiero. Rectores gerentes “gestionadores de recursos”; subsidio a la demanda supeditado a los indicadores de gestión; estudiantes como objeto del rendimiento eficiente de los recursos; racionalización del gasto en la aplicación macroeconómica de la organización escolar; educación para la competitividad de la globalización del mercado y el capital financiero; constituyen sus principios educativos fundamentales.
La otra concepción está sustentada en la Ley General de Educación que hace énfasis en el carácter formativo de la educación. Fines orientados a los valores ciudadanos, a la adquisición de conocimientos, al trabajo y a la defensa de la soberanía nacional; objetivos específicos en cada nivel educativo dirigidos al estudio de las disciplinas; democratización de la institución educativa con la incorporación de la comunidad educativa a los órganos de dirección; visión pedagógica y cultural de las funciones del rector, de los consejos de dirección; financiación estatal de las instituciones basada en las necesidades educativas; estudiantes como miembros de una comunidad educativa sujetos de integración social y formación humana; educación para el desarrollo individual y desarrollo económico del país independiente y soberano; definen unos principios radicalmente diferentes del dogma neoliberal.
La institución educativa como foco de conocimiento: los planes de estudio
La elaboración de los planes de estudio ha sido muy desigual en la aplicación de la autonomía. En la mayoría de las instituciones se conserva todavía la base de los planes de estudio del Ministerio de Educación Nacional tal como venían de antes de la promulgación de la Ley General de Educación. Otras instituciones se han guiado por una determinada colección de textos de alguna editorial. No han faltado instituciones que no han superado la indiferencia y han adoptado una actitud formalista. Unas pocas han hecho un gran esfuerzo por adecuar su plan de estudios a los principios de la ley, afrontando grandes dificultades de interferencia de las Secretarías de Educación y de la supervisión. Pero la principal aplicación de la autonomía escolar de las instituciones reside en la elaboración del plan de estudios, el cual constituye uno de los cinco elementos fundamentales del currículo, tal como quedó definido en el artículo 76° de la Ley General de Educación. Compete al Consejo Académico de las instituciones adelantar este proceso.
Primer paso. Partir de los fines de la educación del artículo 5° de la Ley General de Educación. Cada quien puede tener su criterio en torno a ellos. Pero lo que le da unidad nacional a la educación colombiana son los fines establecidos por la Constitución Nacional en el artículo 67, a los cuales se adecuaron los desarrollados en la ley. Valores, conocimientos, trabajo, soberanía nacional, constituyen pilares fundamentales de la educación colombiana. Pueden enfocarse como quieran pero aquí existe un parámetro ineludible. Cada institución debe hacer una discusión inicial sobre estos fines y volver sobre ellos periódicamente para enriquecerlos y mantenerlos vivos en el proceso educativo.
Segundo paso. Orientar las áreas obligatorias y fundamentales de acuerdo a los objetivos específicos que la Ley General de Educación señala, desde el artículo 13° a 34°, para cada nivel educativo de preescolar, primaria, secundaria y media. Cada uno de ellos plantea una guía general para el desarrollo de las disciplinas o “saberes” que deben quedar incluidos en el plan de estudios. Las disciplinas son las mismas en cada nivel, con objetivos similares, pero cada vez más amplios y profundos a medida que se asciende en el proceso educativo, como si fuera en forma de espiral, esa figura que expresa la dialéctica del desarrollo de la formación, del conocimiento y del pensamiento.
Tercer paso. Organizar las áreas obligatorias y fundamentales. El artículo 23° de la Ley General de Educación definió nueve grupos de áreas. Cada una de las áreas incluidas en ellos deben hacer parte del plan de estudios en cada nivel, es decir, primaria, secundaria y media, según los objetivos específicos que orientan cada área. Por tanto, no se trata de que cada una de las áreas quede incluida en todos los grados, sino que deben distribuirse de tal manera que no se recarguen los grados. Corresponde a la institución educativa en cabeza del Consejo Académico la organización de las áreas y su orientación general. Un ejercicio serio, sistemático, pedagógico, con sindéresis, de profesores y directivos, en la organización de las áreas pone en juego no solamente la visión educativa de los protagonistas, sino su buen criterio con miras al desarrollo intelectual de los estudiantes. Organizar el plan de estudios no es un simple proceso mecánico, sino el resultado de la síntesis de la concepción pedagógica, el conocimiento de las disciplinas, la visión del desarrollo de los estudiantes, la filosofía de la institución y los criterios de formación que se tengan de punto de partida. Se trata de poner en juego el desarrollo de las disciplinas de conocimiento, mirando más la profundidad que la amplitud, el conocimiento concreto tanto como el pensamiento crítico.
Es en los planes de estudio donde la autonomía escolar encuentra su aplicación más directa y fundamental. Por eso el artículo 77 expresamente se refiere a ellos. Son cuatro funciones: 1) organizar las áreas fundamentales de conocimiento por niveles; 2) introducir asignaturas optativas; 3) adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales; 4) adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas. Esto quiere decir que no es obligatorio introducir áreas optativas, lo cual es reafirmado en el artículo 23°; que el plan de estudios no es regional, sino que algunas asignaturas se pueden adaptar a las condiciones particulares de la región; que el método de enseñanza es escogido por la institución, lo mismo que las actividades formativas, culturales y deportivas. De todas maneras, es necesario tener en cuenta que en la metodología y en la orientación de cada área entra una relación dialéctica entre las normas legales, la autonomía de las instituciones y la libertad de cátedra de los educadores.
Desafortunadamente la Ley General de Educación supeditó estas funciones de la autonomía a los lineamientos generales del currículo que establezca el Ministerio de Educación Nacional. Esta limitación tuvo que ver con la inquietud de facilitar los traslados de los estudiantes de institución a institución. A pesar de los temores de que el Ministerio abusara de esta limitante a la autonomía, primó la necesidad de no perjudicar los estudiantes que se cambiaran de institución, bien fuera por conveniencia o por traslado de sus padres de una ciudad a otra. Pero el Ministerio se ha basado en el artículo 78° para imponer normas que retroceden al currículo único, obligatorio y uniforme. El ejemplo más dramático es la resolución 2343 con sus cuatrocientos cincuenta indicadores de logro, su concepción constructivista de la educación y la redifinición que impone de casi todos los conceptos de la Ley General de Educación. He aquí una resolución que reversó el espíritu de la autonomía escolar y modificó en aspectos pedagógicos importantes la Ley 115/94.
Elaborar el plan de estudios tiene que ser un proceso colectivo dirigido por el Consejo Académico. Como parte del currículo, sintetiza la autonomía escolar, el conocimiento de los profesores, la democracia en la dirección de la institución educativa, la expresión de la unidad nacional, la manifestación de las particularidades regionales, contradicción de las tendencias pedagógicas, la dinámica de un proceso intelectual y político. En el plan de estudios radica la voluntad colectiva de la autonomía escolar. Pero si no se garantiza el proceso con una financiación estatal adecuada, con el pago de los educadores y la dotación de las instituciones, queda sin piso y se desmorona. La autonomía escolar en la educación pública depende de las condiciones de libertad de cátedra y de basamento intelectual que sólo puede garantizar una financiación estatal adecuada y completa.
Una verdaderas reglas del juego democráticas
Los reglamentos constituyen las reglas de juego de la institución educativa. Se refiere a los derechos y deberes de los estudiantes. Su elaboración es también una responsabilidad de los Consejos Académicos. En ellos deben incluirse las normas de comportamiento, las formas de evaluación académica, los procesos disciplinarios y los principios de representación a que tienen derecho los estudiantes.
Las normas de comportamiento tienen que ver con las reglas del juego que rigen las relaciones de los estudiantes con la institución, con los profesores y con los compañeros. Las formas de evaluación académica de los estudiantes tienen que adecuarse a los decretos reglamentarios expedidos para tal fin por el gobierno. Los procesos disciplinarios deben consignar el respeto al debido proceso de los estudiantes, fundamentalmente el derecho a la defensa, las sanciones y los pasos que cada institución considere convenientes para imponerlas. Y, finalmente, el respeto a la representación de los estudiantes en el Consejo Directivo, las pautas de conformación del Consejo Estudiantil, su forma de elección, así como la del personero.
En este campo es preciso delimitar la autonomía escolar en puntos controvertidos como la evaluación académica de los estudiantes, los criterios de promoción y reprobación, el calendario y la jornada escolar. En estos puntos hay elementos generales y particulares. Deben existir unas pautas nacionales de evaluación académica de los estudiantes, como en todos los países del mundo. Se trata de un lenguaje común de entendimiento entre todas las instituciones de educación básica y media, así como de estas con las de educación superior. Pero también con las instituciones del exterior. Por ello resulta inconveniente que cada institución adoptara normas exclusivas de evaluación académica que no puedan ser comprendidas en un ámbito de equivalencia internacional.
No son suficientes, sin embargo, los criterios generales de promoción y reprobación de los estudiantes. Se requieren unas pautas específicas en cada institución. Después de la Constitución del 91 las instituciones se llenaron de tutelas por la reprobación y exclusión de estudiantes basadas en el derecho a la educación. Parte de esa proliferación se debió a una falta de claridad sobre el alcance del derecho a la educación y parte a la falta de normas específicas en cada institución. La Corte Constitucional ha desarrollado el derecho a la educación como un derecho que exige deberes, tales como el rendimiento de los estudiantes en su trabajo, el cumplimiento de normas disciplinarias o el aprovechamiento del estudio. Pero si la institución no tiene consignadas esas normas o pautas en el reglamento los fallos de tutela van a favorecer a los demandantes.
En este aspecto, merece punto aparte la promoción automática. La clarificación por parte de los tribunales superiores sobre el artículo 96 de la Ley General de Educación y sobre los artículos 52 y 53 del decreto 1860 no dejan duda de la inexistencia de la promoción automática en Colombia. La promoción automática fue eliminada por la ley y su eliminación ratificada por el decreto 1860. Por esa razón la reprobación se aplica en todos los grados de primaria y bachillerato. Lo que tiene que establecer la institución en detalle son las causales de reprobación y las condiciones de permanencia de los estudiantes.
Tanto el calendario como la jornada escolar deben ser regidas por unos parámetros nacionales fijos y claros. Ni para los estudiantes, ni para sus familias, ni para las organizaciones sindicales, ni para las instituciones es conveniente el caos y el desorden del calendario y de la jornada. En este punto no se aplica la autonomía escolar. En ambos casos lo que debe aplicarse es un acuerdo del gobierno con los representantes de educadores e instituciones para fijar el calendario y la jornada. Con muy buen sentido, la XVII Asamblea Federal de FECODE celebrada este año en Santa Marta concluyó que el calendario y la jornada deben discutirse con el gobierno y establecerse una norma nacional que se aplique a todas las instituciones educativas.
El futuro de la autonomía
La política neoliberal en educación es regresiva, antidemocrática y autoritaria. Su propósito fundamental es aplicar a la educación las normas del mercado sobre la base de la libre competencia, imponer un gobierno escolar gerencial dictatorial como en las empresas de producción capitalista y regresar al currículo único, obligatorio y uniforme. En la producción capitalista la fábrica o la empresa es regida por la dictadura, mientras en el mercado rige el caos y el poder del más fuerte. La autonomía escolar choca con la concepción neoliberal, porque el objetivo de este es desarrollar una educación para la globalización, la apertura económica, la competitividad, el mercado libre de capitales, el dominio del capital financiero y la sumisión del país a las imposiciones del imperialismo. La autonomía escolar le permite a las instituciones y a los maestros, por el contrario, desarrollar una educación con criterios de independencia, desarrollo económico autónomo, soberanía nacional y principios de igualdad y democracia.
Muchos factores conspiran contra la autonomía escolar. Ninguno tan amenazante como el Nuevo Sistema Escolar. Pero el fondo de la cuestión radica en el cambio de la autonomía escolar por la autonomía financiera. A esta transformación la denominan los neoliberales el establecimiento de la “verdadera autonomía”. Cada institución se autofinancia. Seguirá recibiendo recursos del Estado como subsidio, es decir, una suma fija por estudiante en forma de limosna; tendrá a su cargo la vinculación de los maestros y, por consiguiente, de su pago y de sus prestaciones; la dotación correrá a cargo de los padres de familia o de consecución de recursos por cuenta de la institución. Autonomía financiera que es autofinanciamiento y que significa privatización. Fenece la autonomía escolar para transmutarse en autonomía financiera, base fundamental de la privatización. Así termina la historia de la educación pública en Colombia.
Defender la autonomía escolar consagrada en la Ley General de Educación es defender la educación pública en este momento histórico y oponerse a la autonomía financiera del Nuevo Sistema Escolar. La Ley General de Educación constituyó con la Ley 60/93 la derrota de la llamada “apertura educativa” de 1991 en donde se inspira toda la política neoliberal de privatización de la educación. En esta etapa la autonomía escolar no solamente se constituyó en un princidejó de ser en esta etapa una simple idea pedagógica para convertirse en una conquista política de defensa de la educación pública.
Es decir, autonomía escolar significa iniciativa de la institución, autoestima del maestro, democratización del gobierno escolar, prioridad del Consejo Académico, control sobre las Secretarías de Educación, funciones de las Juntas de Educación, financiación estatal adecuada y completa, limitación del Ministerio de Educación Nacional, unidad nacional en la diversidad de instituciones y regiones, la esencia de la Ley General de Educación. En esencia, todas estas características dependen de que el Estado garantice la financiación de la educación adecuada y completa. Sin ella, con subsidio a la demanda, capitación y focalización, va despareciendo por inanición hasta autodestruirse. Defender la autonomía escolar es un elemento trascendental de la defensa de la educación pública.
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