Reforma a las Transferencias 2016: Un Escenario Preocupante para los Departamento

Reforma a las Transferencias 2016: Un Escenario Preocupante para los Departamento

CEDETRABAJO CAPÍTULO VALLE·DOMINGO, 27 DE MARZO DE 2016

Cali, marzo 27 de 2016

Equipo Cedetrabajo Capítulo Valle

En la clausura del Congreso Nacional de Municipios del año en curso, el presidente Juan Manuel Santos expresó su intención de reformar el Sistema General de Participaciones (SGP) señalando: “a mí me correspondió como Ministro de Hacienda la reforma al Sistema de Participaciones y ahora se viene, y ustedes tienen que estar ahí presentes, ustedes tienen que ser parte de esa negociación, de esa reforma[1].

De presentarse una nueva reforma al SGP ¿Cuál sería el futuro de las transferencias para los departamentos? ¿Cuál es la situación actual de los departamentos después de 15 años de la reforma al SGP de 2001? ¿La crisis económica (internacional y nacional) y el modelo económico empujan al país a una nueva etapa de recorte a las transferencias y recentralización económica? ¿Cuál fue el aporte del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de Juan Manuel Santos en el origen de la reforma al SGP de 2001? Y ¿Qué papel desempeña el FMI en el diseño de la actual reforma al SGP?

Posibles consecuencias de una nueva reforma

El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2015-2026, que el gobierno radicó el año pasado en el congreso, ofrece pistas indirectas sobre los términos y los alcances de la posible reforma al SGP: la reforma como mínimo debe disminuir las transferencias departamentales del 11,7% al 10,8 % del PIB entre 2016-2018 y del 10,8 al 10,6 % del PIB entre 2021-2022 para cumplir la regla fiscal (ver gráfico 1)[2]. Mientras los ingresos del gobierno central tienden a la baja debido a un modelo económico basado en commodities, los compromisos con la deuda externa (37,1% PIB)[3], el gasto público y las gabelas al capital, siguen en aumento. Es evidente que el gobierno se enfrenta a un creciente déficit fiscal, acudiendo a una recurrente reforma tributaria además de una posible reforma al SGP.

El Ministerio de Hacienda pronostica que los precios del petróleo se estabilizarán en US 70/barril en el año 2022, por lo cual es probable que la nueva reforma al SGP se extienda hasta ese mismo año. El FMI respalda que la política fiscal de los próximos años sea “más estricta de lo requerido por la regla fiscal”[4]. De nuevo la crisis nacional e internacional y los organismos multilaterales empujan al país a una nueva etapa de recentralización de los recursos que son propiedad de los departamentos, tal como ocurrió en la crisis de 1999.

Gráfico 1

La nueva reforma al SGP debe ser vista como una medida de ajuste fiscal cuyo principal propósito consistirá en ralentizar el crecimiento de las transferencias de los departamentos, convirtiendo los recursos departamentales no recibidos en recursos de orden nacional. Es decir que se conservarían los criterios económicos del Acto Legislativo (AL) 01 de 2001 y del Acto Legislativo 04 de 2007.

En los próximos años los departamentos perderían la disponibilidad de recursos nuevos, sumado a los $115 billones de pesos (de 2015)[5] que se han dejado de recibir desde el AL 01 de 2001 cuando el crecimiento de las transferencias dejó de ser un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) y se reemplazó por una suma fija, que se actualiza al ritmo de la inflación más un porcentaje adicional. Esto ocasionó que desde el año 2001 la velocidad de crecimiento de los recursos de los departamentos fuera menor a la velocidad de años anteriores. Las transferencias pudieron haber crecido 27,7 puntos porcentuales adicionales de haber seguido creciendo al mismo ritmo que experimentaron los ICN[6].

Los sectores más sensibles al nuevo recorte de las transferencias departamentales podrían ser, de nuevo, el sector salud y educación. Para la Contraloría General el menor ritmo de crecimiento de las transferencias de la primera reforma al SGP impidió el acceso a educación, salud y saneamiento básico. De la cantidad calculada en 2008 se dejaron de invertir en educación un monto de 6,4 billones, 2,5 billones para salud y 1,97 billones para otras asignaciones[7]. El aumento de los porcentajes de crecimiento que se hicieron en el 2008 para tratar de suavizar el recorte, fue insuficiente para frenar la crisis de la salud y de la educación que se empezaron a gestar después del AL 01 del 2001. En salud, por ejemplo, la reducción de transferencias departamentales y el inicio de intermediación financiera de la Ley 100 de 1993, coinciden con una etapa de aumento de los costos en la red de hospitales públicos de orden departamental y su posterior inviabilidad financiera.

En educación, según Rosalba Bobadilla, Coordinadora de la Comisión Jurídica de la ADE, los departamentos dejaron de recibir 85 billones (valor a 2015[8]), pues la municipalización de la educación (trasladar la responsabilidad a los municipios y departamentos) se impuso sin los recursos propios para compensar las transferencias no recibidas. Los menores recursos de los departamentos no permiten financiar un sistema educativo público de mediana calidad. El escalafón docente fue suspendido en muchas ciudades mientras una población estudiantil creciente, de hasta 35 estudiantes por profesor, era promovida automáticamente a niveles superiores. Estos hechos explicarían el descenso en la calidad académica del sistema educativo público y confirmarían que los efectos negativos del AL 01 de 2001 reversaron los avances democráticos de la Ley General de Educación. La política actual no permite inferir que la nueva reforma al SGP tenga consecuencias diferentes a las reformas anteriores.

Una mirada a los ingresos de los departamentos

Lejos de alcanzar la supuesta autonomía financiera, los departamentos dependen en mayor grado de los recursos que la Nación destina. En 1984 el grado de dependencia financiera promedio de los departamentos fue del 5% mientras que en 2012 fue 48%. En otras palabras, uno de cada dos pesos de los ingresos del departamento corresponde a transferencias. Sin embargo, hay departamentos como en el caso de Amazonas, Vaupés, Cauca y Vichada, que tienen una dependencia fiscal de hasta el 90%.

Proponer una disminución de las transferencias significa poner en aprietos fiscales a la totalidad de los entes territoriales, máxime cuando las leyes nacionales han venido cargando sobre los departamentos mayores funciones sin una clara asignación de recursos para su cumplimiento. Los ingresos de los departamentos son insuficientes para dar cumplimiento a nuevas responsabilidades legales, entre ellas las que se deriven del posconflicto. A continuación una lista de obligaciones legales que tienen los departamentos sin fuentes claras de financiación[9]:

❏ Ley de víctimas.

❏ Gestión de Riesgo.

❏ Gestión ambiental de las cuencas de los ríos.

❏ Ley de infancia y adolescencia.

❏ Atención a desplazados y al adulto mayor.

❏ Atención a la población no asegurada en el sistema.

❏ Cubrimiento de pagos NO POS.

❏ Programas de la mujer.

❏ Verificación efectiva de las concesiones mineras.

❏ Conservación del patrimonio cultural.

❏ Institutos descentralizados.

❏ Creación de cuerpos de bomberos.

Por otra parte, los departamentos y municipios son conminados a reemplazar los menores ingresos con una ampliación de la tributación. No obstante, cada nueva reforma tributaria concentra los recursos en el gobierno central. De cada $100 de impuestos, $83,5 se queda en el Gobierno Nacional, el resto se reparte así: $11,9 para los municipios y $4,6 para los departamentos[10].

El aumento de los impuestos territoriales no ha detenido la tendencia negativa de los recursos propios departamentales, pues estos han experimentado una caída desde el 89% del total de los ingresos hasta el 40% entre 1984-2012 (ver gráfico 2). Con un agravante, la caída de los ingresos propios se puede acelerar en los próximos años debido a una decisión del plan de desarrollo 2014-2018 que suprime el monopolio de los departamentos en la producción licorera[11], respondiendo a una imposición extranjera de la OCDE que permite la producción y/o distribución de licores importados, golpeando una fuente de ingresos permanentes para la salud y la educación departamentales, pues el monopolio sobre los licores y las estampillas han servido como fuente de recursos alterna a los sucesivos recortes presupuestales hechos por el gobierno nacional.

Adicionalmente, la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) del año 2011 concentró en el gobierno central el control del gasto en un 100% de estos recursos. Para acceder a estos, los departamentos deben presentar proyectos afines con el plan de desarrollo del gobierno de turno, lo que no representa garantía alguna de ser aprobados. Sin embargo, todo este esfuerzo fiscal que recae en los departamentos no ha servido para desacelerar el déficit fiscal y la deuda externa actual, dado que las gabelas mineras y petroleras le siguen haciendo un hueco de $8 billones/año al recaudo de impuestos. En consecuencia, como los indicadores macroeconómicos tienden a empeorar en los próximos años, es de esperarse que la nueva reforma al SGP mantenga el criterio centralista de las anteriores reformas tributarias y del SGR.

Gráfico 2

Participación en los ingresos totales de los departamentos[12]

El origen del Acto legislativo 01 de 2001 y la injerencia renovada del FMI

El origen del AL 01 de 2001 se encuentra en las medidas adoptadas después de la crisis económica del país en 1999. Para ese año, el nivel de las fuerzas productivas de la sociedad colombiana fue inferior en -4,5 % al nivel de años anteriores: se presentó un fenómeno de destrucción de una parte del sector industrial (-14%), agrícola (-12%), comercial (desnacionalización), fuerza laboral (desempleo del 20%) y del sector bancario nacional[13].

Los supuestos beneficios de la apertura económica de aumentar la participación de productos y bienes intermedios extranjeros en la cadena productiva colombiana, fueron por completo insuficientes para contrarrestar sus efectos negativos de romper la relación entre agricultura nacional y el sector industrial, dando como resultado una reducción de la capacidad productiva de ambos sectores y una posterior situación de impago de todos los sectores productivos con el sector financiero, que desembocó finalmente en una crisis sin precedentes en la historia económica del país.

Por supuesto, el principal logro de los acreedores internacionales de la época fue que el gobierno nacional garantizara el pago oportuno de la deuda nacional pública y privada y rescatara el sector financiero nacional. Para el FMI el gasto nacional era inflexible y por tanto debía racionalizarse como requisito para un posterior paquete financiero de créditos por parte del organismo multilateral. La injerencia del FMI en la política fiscal nacional se incrementó cuando el Gobierno de Andrés Pastrana y su Ministro de Hacienda Juan Manuel Santos decidieron acogerse a las recomendaciones del programa de ajuste fiscal. En el punto número 20 del documento firmado entre las partes el 22 de diciembre de 1999, el gobierno se comprometió a presentar el proyecto de Ley de Acto Legislativo 01 que redefinió la relación entre el gobierno central y los departamentos, mientras simultáneamente rescataba algunos bancos por un monto cercano a los $25 billones [14]. En síntesis, el origen del AL 01 de 2001 respondió a un requerimiento del FMI para poder acceder a un rescate financiero y a nuevos créditos.

Ahora, 17 años después, el FMI publicó sus previsiones de crecimiento del PIB de Colombia y resultan menos optimistas que las del Gobierno[15]. La nueva reforma tributaria y la posible reforma al SGP acogerán las exigencias del FMI de endurecer la regla fiscal. Aún después de un periodo de desprestigio mundial, el FMI regresa renovado y con nuevos planes de ajustes.

Comentarios finales

  • La reforma al SGP o nuevo ajuste fiscal, prioriza los compromisos con el FMI por encima de las necesidades básicas insatisfechas en la regiones, sin generar el menor asomo de autocrítica de parte del gobierno por un modelo económico basado en materias primas que durante muchos años ha dado muestra de agotamiento.
  • Los recursos propios de los departamentos no compensan los recursos no recibidos de las transferencias y actualmente están en peligro por la supresión del monopolio departamental sobre la producción de licores.
  • Las responsabilidades legales y tributarias de los departamentos aumentan mientras los ingresos disminuyen.
  • La financiación para la salud y la educación en los departamentos no es suficiente y el recorte anterior de las transferencias fue responsable del actual detrimento de la calidad educativa y la crisis hospitalaria.

[1]http://es.presidencia.gov.co/sitios…

[2]http://www.minhacienda.gov.co/porta…

[3]http://www.dinero.com/economia/articulo/es-inquietante-deuda-externa-colombiana-entorno-baja-demanda-mundial/217674

[4]http://www.larepublica.co/el-fmi-ta…

[5] “RETOS PARA MEJORAR EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES”; IV Encuentro de Coordinación intergubernamental y Presupuestal, Bogotá D.C Septiembre 10 de 2015.

[6]http://www.amylkaracosta.net/2013/i…

[7]http://www.amylkaracosta.net/2013/i…

[8]www.adebogota.org/index.php/comisio…

[9] RETOS PARA MEJORAR EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES”; IV Encuentro de Coordinación intergubernamental y Presupuestal, Bogotá D.C Septiembre 10 de 2015.

[10] Idem.

[11] http://moir.org.co/Santos-pretende-…

[12]RETOS PARA MEJORAR EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES”; IV Encuentro de Coordinación intergubernamental y Presupuestal, Bogotá D.C Septiembre 10 de 2015.

[13]https://www.youtube.com/watch?v=YZpnCu9UVJY

[14]www.neoliberalismo.com

[15]http://www.larepublica.co/fondo-monetario-internacional-estima-que-pib-colombiano-crecer%C3%A1-27-este-a%C3%B1o_342766

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